Evropský parlament je jen hrou na demokracii.

07.02.2018 20:35
Europarlament je jen hrou na demokracii. Chybí mu lid, který by zastupoval, zůstává vzdálený, stranou zájmu svých voličů, spoutaný vlastní těžkopádností. Z EU demokratický stát neudělá. Kdybys desetkrát chtěl, bejka nepodojíš.
 

Jednou ze standardních výtek, které zaznívají na adresu Evropské unie, resp. rozhodovacích procesů v rámci její institucionální soustavy, je, že trpí tzv. „demokratickým deficitem“. Najdeme i řadu dalších podobných označení tohoto tvrzeného problému, a především narážíme na to, že je mu přisuzován různorodý obsah a význam. Obecně lze říci, že pojem demokratického deficitu (a jeho obdoby) vyjadřuje představu nedostatku demokratické legitimity politického rozhodování na úrovni Unie.

Debata o demokratické legitimitě někdejších Evropských společenství a později Evropské unie se rozvíjela zejména od druhé poloviny osmdesátých let, kdy integrace začala nabírat na obrátkách a kdy během krátkého období prošla zásadním kvalitativním i kvantitativním posunem. Podstatné množství důležitých vládních funkcí bylo přeneseno z působnosti orgánů členských států na úroveň EU a „Brusel“ se stal instancí rozhodující o každodenních právech a povinnostech jednotlivců. Je logické, že integrační celek od té doby začal být v mnohém připodobňován ke státu a unijní rozhodovací mechanismy začaly být kritičtěji zkoumány.

Pozoruhodné je, že na existenci alespoň určitých slabin v demokratické legitimitě Unie existuje široká shoda napříč názorovými proudy:

Nejostřeji byl vždy demokratický deficit logicky tematizován zásadními odpůrci současného centralistického modelu evropské integrace (tedy tzv. euroskeptiky). Zde jen pro podmalování připomeňme jeden výrok Václava Klause: „Eufemistický termín demokratický deficit dnešní evropský problém absence demokracie velmi bagatelizuje.“[1]

Různě silné výhrady k demokratické legitimitě nynějšího uspořádání EU však zaznívají i ze strany federalistů a příznivců pokračování dosavadního modelu integrace. Příkřejší kritiku ale lze zaznamenat na straně některých osobností, jež bychom mohli nazvat jako umírněné zastánce Unie, kteří jsou sice nakloněni dalšímu prohlubování integrace, ne však bezbřehému centralismu. Mezi takové patřil např. Roman Herzog, a nyní patří třeba Miloš Zeman nebo Declan Ganley.

O tom, že existuje prostor pro zlepšení demokracie, však mluví i vyhranění centralističtí federalisté včetně nejznámějších tváří, jako je Juncker, Schulz, Redingová nebo Barroso.

Konečně i v Laekenské deklaraci z roku 2001, kterou byl svolán konvent o budoucnosti Evropy (který následně připravil návrh euroústavy), členské státy hovořily o potřebě zvýšit demokratickou legitimitu institucí EU. Deklarace mimo jiné uváděla: „Unie se musí stát demokratičtější, transparentnější a efektivnější.“ Příkladem z poslední doby je poselství o stavu Unie, které přednesl předseda Komise Juncker v září 2017, a kde nastínil vizi „jednotnější, silnější a demokratičtější Evropy“.

Mohlo by se tedy zdát, že se všichni zázračně shodnou, že s demokracií to v Unii není úplně v pořádku. Jak už to ale v podobných případech v Unii bývá – právě tak třeba panuje široká shoda na tom, že je důležité dodržovat princip subsidiarity – je to trochu složitější. Jakmile dojde na detail – na konkrétní tvrzené nedostatky a na to, jakým způsobem by bylo možné je odstranit – najdeme diametrálně odlišné přístupy.

I. Oficiální, federalistický pohled

Pojem demokratický deficit se do té míry zabydlel ve slovníku komentátorů evropské integrace a stal se pro Unii natolik obvyklou průvodní nálepkou, že je uveden i v Glosáři základních pojmů EU[2] na unijním portálu Eur-Lex. Výklad u tohoto hesla je trochu delší a ne právě uspořádaný, přesto je namístě přečíst si ho vcelku:

Termín „demokratický deficit“ používají lidé, kteří tvrdí, že instituce EU a jejich rozhodovací postupy trpí nedostatkem demokracie a v důsledku své složitosti je běžný občan vnímá jako nepřístupné. Skutečným demokratickým deficitem EU je, zdá se, absence evropské politiky. Voliči v EU nemají pocit, že mají účinný způsob, jak odmítnout „vládu“, která se jim nelíbí, a nějakými způsoby změnit směr politiky a správy.

Současná forma evropské správy věcí veřejných je taková, že není žádná „vláda“.

Veřejnost je stále všeobecně proevropská, ale nechápe politický systém, který někdy vnímají tak, že ohrožuje jejich způsob života.

Ztráta důvěry v Evropu se projevuje nízkou účastí v evropských volbách, které dosáhly historického minima v roce 2009, kdy byl celoevropský průměr pouhých 43 %.

Otázka demokratické legitimity byla citlivá v každé fázi procesu evropské integrace. Tato otázka se řešila na mezivládních konferencích, které vedly k podepsání Maastrichtské smlouvy, Amsterodamské smlouvy a Niceské smlouvy, což vedlo k tomu, že Evropský parlament (EP) dostal více pravomocí a rozšířily se oblasti, v nichž má společnou rozhodovací pravomoc s Radou. EP se tak stal z poradního shromáždění společným zákonodárcem.

Lisabonská smlouva posílila finanční a legislativní pravomoci a pravomoci dohledu Evropského parlamentu. EP získal značný vliv na jmenování Komise a jejího předsedy.

Kromě toho vznikla evropská občanská iniciativa a byla uznána důležitost dialogu mezi občanskou společností a evropskými orgány. A navíc setkání Rady jsou nyní veřejná, aby byli občané lépe informováni.

Tento text nám ve stručnosti shrnuje dlouhodobý oficiální přístup unijních institucí k otázce demokratické legitimity EU a léčbě jejích nedostatků, přístup, kterým se řídí „demokratizace“ Unie už více než čtyři desetiletí, přístup, který jednoznačně vychází z federalistických pozic.

Demokracie je nejčastěji definována stručně jako vláda lidu, popř. vláda lidu, prostřednictvím lidua pro lid. Klíčovými pojmy jsou tedy jednak lid, jednak jeho vláda. Federalistický přístup k demokratizaci Unie z těchto definičních znaků plně vychází, přistupuje k nim ovšem ryze formálním způsobem: Lid Evropské unie je při tomto nahlížení jednoduše soubor občanů členských států neboli občanů Unie ve smyslu zakládacích smluv. Realizace vlády tohoto lidu je pak v souladu s modelem parlamentní demokracie spatřována v ústřední roli přímo voleného zákonodárného sboru, tj. Evropského parlamentu.

Federalisté tradičně vnímali demokratický deficit EU tak, že v evropské institucionální struktuře hraje (hrála) prim exekutiva, respektive nevolené orgány, zatímco přímo volený Evropský parlament je (byl) příliš slabý a nemá (neměl) postavení, jaké by mu příslušelo. Vedle toho vyčítali unijnímu rozhodovacímu procesu technokratičnost, složitost, netransparentnost, neexistenci skutečné politické vlády. Problém spatřují také v tom, že veřejnost se dostatečně nezajímá o politiku na úrovni EU, že evropské volby nejsou o evropských, ale o vnitrostátních tématech nebo v tom, že účast ve volbách do Evropského parlamentu je trvale nízká.

Úhelným kamenem demokratizace Unie podle federalistického pohledu je posilování Evropského parlamentu v institucionální struktuře, resp. v rozhodovacích procesech EU. Dále je zde snaha o posilování vlivu evropských voleb na ustavování Komise, o podněcování skutečné politiky, respektive soutěže politických programů na unijní úrovni a o zajištění věští otevřenosti a transparentnosti rozhodování na úrovni EU. Celkově lze říci, že tento přístup se snaží přiblížit stavu, který ohledně zapojení občanů do rozhodovacích procesů existuje na úrovni národního státu.

Pro oficiální pohled je příznačné, že předpokládá možnost plnohodnotného demokratického života na úrovni Unie, a to bez ohledu na rozsah pravomocí přenesený na EU. Demokratická legitimita zde není závislá na objemu přenesených pravomocí, ale pouze na technice politického rozhodování. Tím lze také vysvětlit, proč se unijní orgány a evropští centralisté diskusi o demokratickém deficitu v podstatě nikdy nebránili. „Demokratizace“ v tomto pojetí je zcela slučitelná s postupným přetvářením Unie na federativní stát a sama je vlastně součástí této transformace. Můžeme dokonce říci, že této transformaci a vůbec centralizaci obecně je užitečná. Jednak fakticky slouží rozšiřování komunitární metody v rozhodování na úkor mezivládních postupů a tedy usnadňuje cestu pro expanzi unijní regulace (zapojení Evropského parlamentu do rozhodování se většinou snoubilo s odstraněním požadavku jednomyslnosti v Radě). Dále platí, že Evropský parlament jako aktér politického rozhodování se dlouhodobě vyznačuje snahami o všestranný rozmach činnosti EU a rozšiřování a prohlubování unijních pravomocí. Konečně formální demokratizace rozhodovacích postupů může sloužit jako pomocný argument pro uklidňování obav z přenosu dalších kompetencí na Unii (podobně jako třeba princip subsidiarity).

* * *

Postup „demokratizace“ podle federalistických receptů probíhá už víc než čtyři desetiletí a dostal se velmi daleko. Prvním klíčovým milníkem bylo zavedení přímé volby poslanců Evropského parlamentu, které bylo schváleno v roce 1976, a poprvé uskutečněno v roce 1979. V osmdesátých letech začíná pro Evropský parlament strmý vzestup moci. Jednotný evropský akt z roku 1986 a pak každá další významná změna smluv (Maastricht, Amsterodam, Nice, Lisabon) posilovaly jeho postavení v institucionální soustavě a rozhodovacích procesech EU. Zejména byl postupně čím dál významněji zapojován do legislativního procesu, do přijímání rozpočtu EU a do ustavování a kontroly Komise.

V legislativním procesu dnes europarlament ve většině oblastí spolurozhoduje s Radou na rovnocenném základě. Takové spolurozhodování představuje řádný legislativní postup. Jakékoli jiné, méně intenzivní zapojení EP je koncipováno jako výjimka. Dále vystupuje jako rovnocenný partner Rady EU při rozhodování o rozpočtu Unie a jeho souhlasu podléhá víceletý finanční rámec. Vůči Komisi má EP obdobné pravomoci jako vnitrostátní parlamenty ve vztahu k vládě. Vedle toho EP vykonává řadu dalších jednotlivých pravomocí: jeho souhlasem je např. podmíněno přistoupení nových států do Unie, povolení posílené spolupráce nebo využití různých pasarel, jinak třeba volí unijního veřejného ochránce práv.

Celkově je ovšem postavení Evropského parlamentu v unijním politickém systému stále slabší, než je běžné u parlamentu v demokratickém národním státě. Vykonává jen přesně vymezené pravomoci, o jejichž vymezení sám nerozhoduje, a které nedovolují příliš samostatné aktivity. Nemá právo legislativní iniciativy, které náleží s drobnými výjimkami Komisi. Také role jeho při ustavování nové Komise je omezená; i když jeho schválení podléhá nominace předsedy Komise a posléze Komise jako celku, jsou to národní vlády, kdo jednotlivé komisaře de facto vybírá a kdo při ustavování Komise celkově udává směr. Jen malé pravomoci má zatím třeba v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky a v oblasti hospodářské a měnové unie.

Můžeme uzavřít tak, že i když Evropský parlament zatím nenaplňuje všechny tužby pravověrných federalistů, označení „parlament“ dnes již rozhodně není jen titulární.

Snahy o demokratizaci Unie se dále odrazily v řadě doplňkových institutů a opatření různorodé povahy, z nichž většinu přinesla Lisabonská smlouva:

Jedním z „lisabonských“ výdobytků je institut evropské občanské iniciativy, kdy nejméně jeden milion občanů Unie pocházejících z podstatného počtu členských států se může vyzvat Komisi, aby předložila legislativní návrh. Lisabon také zavedl do zakládacích smluv ustanovení o tom, že Rada EU při projednávání návrhu legislativního aktu a hlasovaní o něm zasedá veřejně (dříve byla jednání neveřejná). Smlouvy dále zakotvují třeba právo na přístup k dokumentům unijních orgánů, právo předkládat petice Evropskému parlamentu nebo právo obracet se na evropského veřejného ochránce (ombudsmana) se stížnostmi na nesprávný úřední postup orgánů EU.

Tvůrci Lisabonské smlouvy také vynaložili poměrně velké úsilí na to, aby demokratickou povahu unijních struktur podtrhli verbálně. Do zakládacích smluv byla včleněna řada proklamací typu: Fungování Unie je založeno na zastupitelské demokracii. /
Každý občan má právo podílet se na demokratickém životě Unie. / Politické strany na evropské úrovni přispívají k utváření evropského politického vědomí a k vyjadřování vůle občanů Unie. / Orgány dávají vhodnými způsoby občanům a reprezentativním sdružením možnost projevovat a veřejně si vyměňovat své názory na všechny oblasti činnosti Unie.

Úvahy zastánců „stále užší Unie“ o dalším postupu demokratizace rozhodovacích procesů EU jdou plně v duchu dosavadních trendů. Z mnoha úst slyšíme o potřebě dalšího posilování Evropského parlamentu, o přebudování Rady na druhou parlamentní komoru, o přeměně Komise na opravdovou vládu. V poslední době se diskutuje o zavedení nadnárodních kandidátek pro volbu části europoslaneckých míst, o posílení vlivu výsledku evropských voleb na obsazení funkce předsedy Komise nebo o spojení funkce předsedy Komise a předsedy Evropské rady.

Celkově lze říci, že pokud bychom se na otázku demokratické legitimity Unie dívali optikou oficiálního federalistického přístupu, museli bychom dospět k závěru, že demokracie v Unii je v podstatné míře realitou, respektive, že má v každém případě vzestupnou tendenci s tím, že zbývající „nedostatky“ lze odstranit pokračováním nastoupených trendů.

II. Materiální pohled na demokratickou legitimitu EU

Základním nedostatkem oficiálního federalistického přístupu, je skutečnost, že vychází z ryze formálního pojetí definičních znaků demokracie. Je proto značně zjednodušující, povrchní a umělý a s problémy demokratické legitimity integračního procesu se ve své podstatě míjí.

Kvalitu demokracie není možné posuzovat jen podle vnější slupky. Jak už to kdysi vyjádřil T. G. Masaryk v Čapkových Hovorech: „Demokracie není jen formou státní, není jen tím, co je napsáno v ústavách; demokracie je názor na život, spočívá na důvěře v lidi, v lidskost a v lidství, a není důvěry bez lásky, není lásky bez důvěry. [...] Demokracie je diskuse. Ale pravá diskuse je možná jen tam, kde si lidé navzájem důvěřují a poctivě hledají pravdu. Demokracie, to je hovor mezi rovnými, přemýšlení svobodných občanů před celou veřejností – slovo parlament má krásný smysl, jen je učinit tělem! [...] Demokracii dělají demokrati a lepší demokracii lepší demokrati.“ Důležitý je i další Masarykův citát: „Demokracie znamená, že každý občan může říct po vzoru francouzského monarchy: ‚Stát jsem já‘. Nebo skromněji: ‚I já jsem stát‘.“

Hledání materiální stránky demokracie a stejně tak posuzování kvality systému z tohoto úhlu musí vycházet z pravé podstaty základních definičních znaků demokracie, tedy z pojmů lidu a jeho vlády. Ve vztahu k tomu prvnímu se zejména ptejme, zda oni „občané Unie“, „naši občané“, „Evropané“ apod., jak titulují unijní představitelé soubor občanů členských států, představují opravdový politický národ (démos), který má zájem a je schopen si sám vládnout skrze své volené představitele a vytvořit kolem sebe státní útvar nebo cosi podobného. Pokud jde o pojem vlády, vyvstávají otázky typu nakolik nadnárodní struktury a rozhodovací postupy umožňují vytváření a soutěž politických programů, promítnutí vůle občanů do politického rozhodování, kontrolu veřejných představitelů, či do jaké míry může nadnárodní parlament fungovat jako efektivní těžiště politického rozhodování.

* * *

Lid (démos) z materiálního hlediska není jen souborem jednotlivců či skupin nalézajících se na daném území. Takové pojetí se mohlo dobře uplatnit ve starověkých despociích či ve středověkých absolutních monarchiích, a může snad fungovat i dnes v diktátorských režimech. Pokud však předpokládáme, že obyvatelstvo nepředstavuje poddané, ale občany, kteří si prostřednictvím svých zvolených zástupců budou vládnout sami, musí jít o sourodé společenství spojené vědomím sounáležitosti, společné identity, solidarity, patriotismu, občanství, jinak řečeno, musí jít o politický národ.

Démos není nutně národ definovaný etnicky, jako je obvyklé v našem zeměpisném prostoru, musí jít ovšem o společenství s výraznou kolektivní politickou identitou (jako jsou třeba Švýcaři nebo Američané). Stát vystavený kolem politického národa představuje srozumitelný a přehledný, vnitřně sourodý celek, kde se vytváří veřejný prostor, a kde menšina akceptuje rozhodnutí většiny. Proto je vhodným prostředím pro volbu a kontrolu politických zástupců a pro diskusi o politických rozhodnutích.

Žádný lid tohoto druhu na úrovni Unie neexistuje ani v zárodečné podobě, nepočítáme-li úzký segment společnosti sestávající zejména z unijních politických špiček, unijních úředníků a soudců, a dále spřízněných akademiků, novinářů a intelektuálů, kteří ať už z přesvědčení nebo jednoduše z důvodů svého napojení na systém silnou unijní identitu pociťují. Pro drtivou většinu nominálních „občanů Unie“ je ve skutečnosti určující náležitost k jejich státu (popřípadě v některých případech k regionu). I pro ty, kteří mají k současnému modelu integrace obecně pozitivní vztah, je unijní identita nástavbová, nesentimentální, pragmatická, a nevytváří obdobu, natož alternativu identity národní či místní.

Obyvatelé Unie tvoří svébytné politické národy, které si nadále přejí rozhodovat o své vlastní vládě, přijímat vlastní zákony, mít v rukou správu svých věcí, a které chtějí být dobrými sousedy, a ne spolubydlícími. Jsou mezi nimi kulturní, sociální a ekonomické rozdíly. Nesdílejí společný jazyk, společné vnímání historie, liší se v naturelu. Chybí jim pocit kolektivní identity a loajality; ten se vytváří sdílením dějinných zkušeností, mýtů, pamětí, které jsou často v kontradikci s těmi, jež jsou vlastní jiným kolektivním identitám. Nesdílejí stejný hodnotový žebříček; nadále mají značně odlišné k základním společenským, hospodářským a kulturním otázkám. Za nejdůležitější (a možná jedinou opravdovou) společnou formativní zkušenost lze považovat křesťanství, které dalo dnešní Evropě základy morálky, společný způsob uvažování a které bylo v minulosti úhelným kamenem evropského civilizačního okruhu. Paradoxní je, že militantní sekularismus a politická korektnost některých zemí i unijních institucí toto základní pojítko popírá a neguje. V zakládacích smlouvách Unie není o křesťanské tradici ani slovo.

Neexistence unijního politického národa se odráží na přístupu občanů k volbám do Evropského parlamentu. Ty nejsou soutěží o obsah a směr politiky na úrovni Unie. Zůstávají „národními“ volbami, protože spíše než témata unijní se v kampani objevují záležitosti vnitřní; střetávají se zde národní politické strany se svými domácími programy. Otázky související s politikou na úrovni Unie stojí spíše v pozadí, s výjimkou stran, v jejichž programu hraje zásadní roli postoj k evropské integraci (např. britský UKIP). Z politologického hlediska jde o tzv. druhořadé volby, které se vyznačují nižším zájmem voličů a odvozováním preferencí od základních voleb, kterými jsou zpravidla vnitrostátní parlamentní volby, resp. volby do dolních parlamentních komor, popř. volby prezidentské. V ČR se tak řadí vedle voleb krajských, komunálních či voleb do Senátu.

I když pravomoci Evropského parlamentu postupně přibývaly, volební účast šla vytrvale dolů. Zatímco při prvních volbách v roce 1979 dosáhla 61,99 % oprávněných voličů, v každých z následujících sedmi voleb vždy znovu klesla,[3] až se dostala na 42,54 % v roce 2014. Navzdory tomu, že EP pořádá propagační kampaně, že otevřel informační kanceláře ve všech členských státech, a že má největší parlamentní návštěvnické centrum v Evropě (tzv. Parlamentárium), zůstává spíše stranou zájmu svých voličů.

* * *

V nesourodém mnohonárodním prostředí poskládaném z desítek politických národů, kde se střetávají různé mentality, identity, jazyky či kulturní návyky, si obyvatelstvo jako celek sotva může efektivně vládnout prostřednictvím zvolených zástupců.

Takové podmínky předně neumožňují vytvoření jednoho veřejného prostoru, v němž probíhá diskuse o společenských otázkách a skutečná soutěž politických programů. Politické strany, média, občanské iniciativy, vnímání autorit – to vše v zásadě funguje pouze na národní, eventuálně nižší úrovni. (Samozřejmě existují určité výjimky – např. úspěšná mezinárodní kampaň levicových stran a odborářů proti návrhu tzv. Bolkensteinovy směrnice o službách apod. – ty jsou však velice vzácné a na celkovém obraze nic nemění.)

Evropský parlament jakožto mohutné shromáždění složené aktuálně ze 751 zástupců z 28 států a mnoha desítek vnitrostátních politických formací a fungující ve 24 úředních jazycích Unie je odsouzen k těžkopádnosti, omezené funkčnosti a programové nevyhraněnosti.

V nadnárodním unijním prostoru není dobře možný vznik skutečných politických stran s jasně definovaným politickým programem. Oficiálně zde sice máme „politické strany na evropské úrovni“, které mají přispívat „k utváření evropského politického vědomí a k vyjadřování vůle občanů Unie“. Ve skutečnosti jsou jen zastřešujícími formacemi s mělkým programovým základem založeným na pohodlném názorovém průniku. Nevytvářejí ani zdaleka zprostředkovatele opravdové soutěže rozdílných politických názorů a zájmů. Ve volbách do Evropského parlamentu, jak již bylo řečeno, ve skutečnosti soutěží národní politické strany, a to s primárně s domácím programem.

Parlamentní frakce postavené kolem „politických stran na evropské úrovni“ nejsou nositeli příliš zřetelných vizí. Zvláště to platí pro dvě největší a nejsilnější z nich, Evropskou lidovou stranu a Stranu evropských socialistů. Zásadní programové rozdíly v jejich naředěných programech nejsou. Klasický souboj mezi pravicí a levicí tedy v EP neprobíhá. Uvedené dvě formace dlouhodobě působí jako opora současného uspořádání Unie, jako dvě stěžejní „státotvorné“ síly. Vystupují v zásadních otázkách ve vzájemné shodě a fungují jako mocenský kartel, který se dlouhá léta projevoval mimo jiné v tom, že funkci předsedy Evropského parlamentu zastával po polovinu volebního období zástupce jedné frakce, a po druhou polovinu zástupce té druhé. (Zdá se, že aspoň tento prvek spolupráce, při poslední volbě předsedy v lednu 2017 padl.) Obecně pro europarlamentní frakce platí, že nejsilnějším štěpným bodem mezi nimi je zatím postoj ke směřování evropské integrace – zastánci „stále užší Unie“ versus menšinový proticentralistický tábor.

Jednou z nejviditelnějších politických linií, kterou Evropský parlament sleduje, je boj o vlastní postavení a snaha ukázat svou důležitost. Jednak usiluje o rozšiřování pravomocí Unie, jednak prosazuje zvyšování svého vlivu na rozhodovací procesy Unie. Velkou aktivitu projevuje též při přijímání rozpočtu a víceletých rozpočtových výhledů a při ustavování nové Komise.

Jak ale EP zachází s mocí v již získaných oblastech? Projednávání legislativních návrhů je zpravidla spíše formální. To ukazují mj. výsledky hlasování ve výborech i v plénu, kde je běžně dosahováno souhlasu v poměru 8:1 a výše. Plénum často přijímá názor příslušných výborů, ty zas stanovisko zpravodaje návrhu, zpravodaj se nezřídka nechá inspirovat výstupy projednávání návrhu v expertních skupinách Rady. Ondřej Krutílek v této souvislosti poznamenává, že když dojde na přijímání skutečných věcných rozhodnutí, Evropský parlament je není v naprosté většině případů schopen pojmout jinak než „položky v nákupním seznamu, jež si lze po vložení do košíku odškrtnout“. Žádná zvažování pro a proti, schopnost rozpoznat při řešení politických problémů jejich skutečné příčiny a následky a adekvátně tomu nastavit nová pravidla. Podle Krutílka je přitom příznačné, že čím snáze ten který text Evropským parlamentem „projde“, tím méně se o něm debatuje a tím méně je samotný Evropský parlament schopen osvětlit, k čemu je vlastně dobrý.[4]

Samostatnou kapitolou těžkopádnosti europarlamentu je rozložení jeho sídla do tří měst – Štrasburku, Bruselu a Lucemburku – a s tím související neustálé stěhování poslanců, úředníků a dokumentů.

Dodejme, že faktorem ovlivňujícím kvalitu vlády je také vzdálenost rozhodování. Této problematice se podrobně věnuji v knize Unie blízká i vzdálená (IVK 2014). Na tomto místě postačí zdůraznit, že úroveň Unie je pro občana ve srovnání s národním státem velmi vzdálená, pokud jde o možnost sledovat a ovlivňovat rozhodovací procesy a kontrolovat politické zástupce, respektive obecně o možnost účastnit se politického života. Tato vzdálenost vyplývá mimo jiné ze skutečnosti, že se rozhoduje v rámci většího a vnitřně nesourodého celku, z neexistence jednoho veřejného prostoru, ze složitosti a nepřehlednosti institucionálního rámce Unie, zeměpisné vzdálenosti či jazykových překážek.

Závěr

Neexistence evropského politického národa a nemožnost efektivní vlády obyvatelstva mnohonárodního nesourodého celku vedou k závěru, že skutečná demokracie na úrovni Unie nemůže za stávajících podmínek existovat. Veškeré snahy o dodání demokratické legitimity integračnímu celku na základě uzpůsobování unijních struktur a mechanismů vzorům známým z demokratických národních států nejsou ničím jiným než umělým, laboratorním experimentem. Jak praví jedno přísloví: Kdybys desetkrát chtěl, bejka nepodojíš.

Evropský parlament je jen hrou na demokracii. Je integrální součástí jedné vize evropské integrace, té, která směřuje k postupnému přebudování Unie na druh státního útvaru. Je ze stejného těsta jako koncept unijního občanství, unijního „prezidenta“, hymny apod. a jako tyto jiné kvazistátní prvky se nezbaví přídechu odosobnělé, sterilní syntetičnosti. Chybí mu lid, který by zastupoval, zůstává vzdálený, stranou zájmu svých voličů, spoutaný vlastní těžkopádností. Mezi formální a materiální rovinou demokratické legitimity vyplývající z jeho postavení v institucionálním rámci EU zeje velká propast.

Problémy, které brání možnosti fungování demokracie v nadnárodním unijním prostoru, pomáhají zvýraznit význam národního státu jakožto základny demokratického uspořádání. Petr Fiala v knize Evropský mezičas velmi výstižně říká: „Je důležité si uvědomit, proč je ona entita, kterou označujeme za národní stát, pro moderní demokracii tak klíčová. Není to proto, že je národní (nacionální, národní ve smyslu etnického, romantického nebo nějak podobně vymezeného pojetí národa), ale především proto, že poskytuje srozumitelný rámec, relativně přehledný prostor, že je tedy poskytovatelem i nositelem určitého typu politické identity... Nelze demokraticky rozhodovat bez existence ohraničeného a pochopitelného veřejného prostoru a bez sdílené politické identity. Identita je pro demokratické rozhodování důležitá proto, že vytváří přiměřeně srozumitelné prostředí, v němž se občané mohou orientovat. [...] Politický systém národního státu [...] vytváří určité ohraničení prostoru (ve filozofickém smyslu definuje domov a dálavu, domov a cizinu, to, co je autenticky srozumitelné, od něčeho jiného, neznámého, málo známého). [...] Jsou to výhradně občané v jednotlivých národních státech, kteří mají k dispozici všechny myslitelné nástroje demokratického přijímání rozhodnutí a demokratické kontroly, a [...] jsou to národní státy, které mají demokratickou legitimitu.“[5]

Nelze rozumně předpokládat, že důvody, které brání vzniku demokracie na úrovni Unie, mohou v dohledné budoucnosti opadnout. S touto okolností by mělo být pracováno jako s daností – daností, kterou je třeba náležitě zohlednit při úvahách o tom, jakou roli má Unie hrát. Pozornost při posuzování problému demokratické legitimity by se tak měla přesunout od techniky rozhodování na unijní úrovni (snah rozšiřovat zapojení Evropského parlamentu apod.) na otázku rozsahu kompetencí Unie a jejich využívání. Doposud se bohužel uplatňoval takový přístup, že Unie nejprve dosáhla určitého stupně integrace, určité šíře a hloubky pravomocí, a otázka se stavěla tak, jak v takové situaci rozhodování na unijní úrovni legitimizovat. Správný postup by však měl být opačný. Před jakýmkoli posilováním Unie na úkor členských států by se měla stavět otázka, zda je takový krok únosný z hlediska ztráty demokratické kontroly na národní úrovni. Aby rozhodování na nadstátní úrovni – daleko od občanů a mimo skutečnou demokratickou kontrolu – bylo odůvodněné, mělo by se omezit na řešení otázek skutečně přeshraniční povahy, které nelze uspokojivě řešit na úrovni členských států, a jejichž rozhodování dál od občanů je vyváženo citelnými výhodami. Nemělo by překračovat meze toho, co odpovídá internacionalizaci lidských aktivit a potřebě jejich regulace na mezinárodní úrovni. – Podrobnější návrhy, jak takového uspořádání dosáhnout, přináším v článku Nástin možné zásadní přestavby Evropské unie - z pohledu právníka(2016).

Cesta k demokratické legitimitě rozhodování o věcech veřejných v prostoru Evropské unie nevede skrze nadnárodní parlament, nýbrž skrze parlamenty vnitrostátní. Jinak řečeno, těžiště politického rozhodování musí zůstat na národní úrovni, respektive dnes už bychom měli hovořit o tom, že by se mělo vrátit na národní úroveň.

 

[1] Klaus V.: My, Evropa a svět, Fragment 2013, s. 145.

[2] https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary.html

[3] 1984: 58.98 %; 1989: 58.41 %; 1994: 56.67 %; 1999: 49.51 %; 2004: 45.47 %; 2009: 43 %.

[4] Krutílek O.: Proč je Evropský parlament neviditelný. Revue Politika č. 9/2009.

[5] Fiala P.: Evropský mezičas. 2. vyd. Barrister & Principal, Brno 2010, s. 141–144, 148.

 

EP

 

Diskusní téma: Evropský parlament je jen hrou na demokracii.

Nebyly nalezeny žádné příspěvky.

Přidat nový příspěvek